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INTEGRATION ET ACCES TRANSFRONTALIER AUX SERVICES

Le LC lance un débat national à Cotonou (Bénin)

Le Laboratoire Citoyennetés (LC) a organisé le 18 juillet dernier à Cotonou, en collaboration avec l’Observatoire des services publics en Afrique (OSPA), un forum national sur «La mobilité (des personnes et des biens) et l’accès transfrontalier aux services publics comme moyen d’ancrage de l’intégration et de la citoyenneté ouest-africaines». Placé sous le parrainage du ministre des Affaires étrangères, de l’Intégration africaine, de la Francophonie et des Béninois de l’extérieur, ce forum visait à restituer et mettre en débat les conclusions de la conférence de Ouaga et les résultats du diagnostic complémentaire réalisé au Bénin. Cette porte sur "Mobilité et accès frontalier aux services publics comme moyen d’ancrage de l’intégration et de la citoyenneté ouest-africaine: expériences d’accès aux soins aux frontières de Sèmè-Kraké (Bénin-Nigeria) et de Hilla-Condji (Bénin-Togo)". Il a connu la participation d’une soixantaine de participants de quatre pays: le Bénin, le Togo, le Nigeria et le Burkina Faso.

Pour rappel, le LC a entamé depuis juin 2011 la deuxième phase de son programme Action publique et citoyennetés (APC 2) financé par la Direction du Développement et la Coopération suisse (DDC). Ce programme vise à ouvrir le dialogue entre les différentes catégories d’acteurs (instances régionales, Etats, collectivités territoriales, universitaires et chercheurs, organisations de la société civile, partenaires techniques et financiers, etc.) sur l’importance de l’accès transfrontalier aux services publics dans le processus d’intégration. Ainsi, en juin 2012, Le Laboratoire Citoyennetés a organisé à Ouagadougou, en partenariat avec la Commission de l’UEMOA, une grande conférence régionale sur la problématique de l’accès aux services publics en lien avec la mobilité des personnes et des biens mais aussi des politiques d’intégration.
L’une de ses recommandations majeures porte sur la nécessité de l’organisation de forums nationaux dans les différents pays de la sous-région en vue de partager les résultats et conclusions de cette conférence avec les différentes catégories d’acteurs.
Pour donner suite à cette recommandation, le Laboratoire Citoyennetés a estimé indispensable d’approfondir la problématique avec des diagnostics complémentaires au Bénin et au Niger en vue de prendre en compte les réalités nationales. Ces études font l’objet de restitution sous forme de forums au cours desquels sont présentées et mises en débat les conclusions de la conférence de Ouagadougou. L’étude diagnostique a été conduite au Bénin entre septembre 2012 et mars 2013 par OSPA sous mandat du LC.
Le forum du 18 juillet dernier s’inscrivait dans cette perspective. Elle a réuni des participants de 4 pays et de différentes catégories d’acteurs, notamment la société civile, les partenaires techniques et financiers, 5 ministères sectoriels (impliqués dans la décentralisation, la gouvernance, le service public) et la presse. Ce forum a été marqué par plusieurs séquences, notamment l’ouverture officielle, deux communications introductives (Laboratoire Citoyennetés et OSPA), des débats et partages d’expérience qui ont fait l’objet d’une synthèse avec des recommandations pour la suite.
Les communications introductives portaient sur les grandes conclusions de la conférence, présentées par Boureima OUEDRAOGO, chargé de communication, d’animation de réseaux du Laboratoire Citoyennetés. Cette communication a permis de présenter les constats, les enjeux et défis que soulève la question d’accès aux services publics dans la construction de l’intégration régionale. Il en ressort que l’accès transfrontalier aux services sociaux de base constitue la pierre angulaire de l’intégration régionale et de l’émergence d’une citoyenneté communautaire.

Le Bénin de politique des frontières prenant en compte les collectivités territoriales

L’étude diagnostique complémentaire conduite dans deux espaces frontaliers entre, d’une part, le Bénin et le Nigeria et, d’autre part, le Bénin et le Togo, confirme les constats et résultats de la conférence en les étayant d’exemples concrets (voir l’article sur l’accès transfrontalier aux services publics).
Les discussions et échanges se sont appesantis sur les expériences du Bénin avec le Togo et celles entre le Nigeria et le Bénin. Ces expériences émanent des représentants des structures en charge des services publics au Bénin, notamment les décideurs politiques centraux (ministères) et locaux (les collectivités territoriales), des structures d’intégration sous-régionales, les prestataires des services publics des communes frontalières (services techniques déconcentrés et municipaux), des organisations de la société civile, des chercheurs, des partenaires techniques et financiers. Bref, presque toutes les catégories d’acteurs engagés sur les questions de la mobilité et d’accès aux services sociaux de base en milieu frontalier étaient représentés et ont partagé leurs expériences pratiques avec les autres.
Par exemple, en ce qui concerne les collectivités territoriales, les participants ont bénéficié des expériences pratiques à la frontière de Hilla-Condji (Bénin-Togo) et de Sèmè Kraké (Bénin-Nigeria), notamment dans le secteur de la santé.
A la frontière du Bénin et du Togo, les autorités communales des communes de Grand Popo (Bénin) et d’Aného (Togo) ont partagé l’expérience d’un partenariat signé entre elles relativement à la prise en charge des populations en matière de santé. Ce partenariat a permis à des citoyens de la commune de Grand Popo de bénéficier d’une prise en charge des soins de santé à l’hôpital d’Aného. Les frais sont par la suite remboursés par la municipalité de Grand Popo sur présentation de factures de l’Hôpital d’Aného.
Il ressort également, et de façon quasi unanime, que les services de santé offerts par l’Etat béninois sont en dessous de la demande des populations. Pour preuve, le centre de santé de la commune de Grand Popo a un médecin pour 59 000 habitants et une maternité isolée pour 20 000 habitants environ, la norme étant un médecin pour 10 000 habitants. Les populations ont des difficultés à quitter Hilla-Condji pour l’hôpital de zone à Comé où les services offerts souffrent de l’accueil, de la qualité et de la prise en charge immédiate.
En comparaison à la promptitude de l’hôpital d’Aného et d’Afangnan plus fréquenté par les Béninois résidant à Hilla-Condji et même Grand Popo, les services offerts sont de qualité, le cadre de travail est bien adapté et l’accueil est très chaleureux. A cela s’ajoute l’épineux problème de distance entre l’hôpital de référence et le centre de santé périphérique (Hilla-Condji à 40 km de Comé et Kraké à une vingtaine de kilomètres de Porto-Novo), le manque d’intrants, de personnel et de matériel de travail.
Du côté de la frontière du Bénin avec le Nigeria, la localité de Kraké abrite un complexe de santé qui offre les services de maternité et de dispensaire. Il était également prévu à la création de ce complexe un centre de santé orthocentré pour servir les villages de Kraké Daho, Wégbégo-Adièmè et Glogbo. Ce centre se retrouve dans une position excentrée de la frontière et des agglomérations de nos jours.
Il en découle que le service formel de l’Etat est déficitaire et ce vide est comblé par les privés formels, informels et les réponses sociales aux problèmes de santé. Un problème crucial évoqué à Kraké, qui n’a pas fait objet de la recherche est l’état civil. Il a été souligné à ce sujet des interrogations sur la déclaration des enfants nés de part et d’autre des localités frontalières à Kraké mais aussi à Hilla-Condji. Aussi, les populations résidant à la hauteur de Badagri sont en partie des Béninoises et son considérées comme telles.
Les élus locaux ont donc félicité le Laboratoire Citoyennetés d’avoir ouvert le débat sur cette épineuse question et surtout d’impliquer les collectivités territoriales et les organisations de la société civile. Le Bénin, font-ils remarquer, doit davantage impliquer les collectivités territoriales non seulement dans la mise en œuvre des politiques sanitaires à travers un transfert effectif des compétences avec des ressources correspondantes, mais aussi et surtout dans la conception et la réalisation des politiques d’intégration. Cela passe principalement par la prise en compte de l’accès aux services publics de base au niveau des communes frontalières qui subissent une forte pression du fait de la mobilité des personnes et des biens.
Les représentants des ministères sectoriels et des structures de l’Etat ont évoqué des problèmes relatifs à la souveraineté des Etats, la démarcation des frontières surtout du côté du Bénin et les efforts d’amélioration des services de santé.
Pour les questions relatives à la souveraineté nationale, les échanges ont abordé les normes applicables au Bénin du point de vue des références pour l’accès à un paquet de services de qualité. A ce sujet, l’appréciation faite de la pyramide sanitaire du Bénin a montré qu’elle est dépassée au vu de la situation actuelle, surtout qu’elle date des réformes de 1995 dans le secteur sanitaire. Du coup, cette pyramide sanitaire ne permet pas à l’Etat béninois de mettre un hôpital de référence à Kraké ou à Hilla-Condji. Conformément aux normes de la pyramide sanitaire, un prestataire de centre de santé périphérique n’est pas autorisé à faire une référence au-delà des frontières du Bénin. Cette situation s’est traduite par l’interdiction formelle de passage de l’ambulance du côté du Bénin vers le Togo pour des références de malades par les autorités en charge de la santé au niveau des départements du Mono et du Couffo.
A propos de l’amélioration des services de santé, les acteurs concernés ont évoqué l’initiative de plaidoyer pour l’augmentation des budgets alloués au secteur de la santé surtout à l’endroit des collectivités territoriales. Ceci renforce la construction de centres de santé qui restent insuffisants du point de vue de la demande. Autres initiatives prises au Bénin pour améliorer la santé des populations concernent les bilans de santé réalisés récemment pour les populations frontières du Togo avec le Bénin vers le centre du pays à Otola, Tchetti, etc.
Concernant la démarcation des frontières, il est observé que le Bénin n’a pas une politique des frontières. Et ce sont les populations elles-mêmes qui déplacent les bornes au bénéfice du service disponible sur le territoire voisin. La première cause des conflits entre les Etats étant les problèmes de limites frontalières. Aujourd’hui les frontières sont considérées comme des passerelles à travers lesquelles doit émerger la promotion de la coopération transfrontalière en ce sens que dans la pratique, l’intégration est plus portée par le local que les politiques étatiques.
Tout en reconnaissant donc les limites de l’État dans l’amélioration de l’accès transfrontalier aux services publics de santé, les représentants des ministères et des services techniques déconcentrés insistent sur la souveraineté nationale qui implique des mesures pas toujours à la hauteur des attentes des populations et des élus locaux.
Les représentants de la société civile ont porté le regard vers la création d’un observatoire de suivi des politiques publiques étant donné que les problèmes évoqués sont d’ordre structurel et alternatif. Le Bénin pourrait aller vers les grands ensembles régionaux sur des aspects pratiques tels que l’agriculture, l’eau et l’énergie qui constituent encore les problèmes prioritaires du pays.

Au terme des échanges, les participants ont identifié de nombreux défis à relever et fait des propositions et de recommandations (voir encadré) pour le Bénin. Les défis et enjeux porte essentiellement sur :
- la relecture de la pyramide sanitaire du Bénin pour revoir les normes en tenant compte des évolutions des contextes locaux surtout dans les collectivités frontalières ;
- la correction des dysfonctionnements des structures de santé ;
- l’effectivité des transferts des compétences et des ressources ;
- la nécessaire souplesse dans l’application des principes de souveraineté des Etats.

Enfin, les participants ont félicité le Laboratoire citoyennetés pour avoir pris cette initiative d’ouvrir le débat sur une problématique aussi cruciales que l’accès transfrontaliers aux services publics. Ils ont formulé le vœu que le plaidoyer du LC auprès des Etats et des instances régionales aboutissent à des changements en profondeur dans l’approche des processus d’intégration à travers une forte implication des collectivités territoriales et une prise en compte de cette question de l’accès aux services publics dans les espaces transfrontaliers. Les collectivités des ces espaces subissent de fortes pressions du fait de la mobilité des personnes et des biens et n’ont toujours pas les moyens d’y faire face. En y consacrant son programme APC, le LC ouvre une voie et les participants au forum, se sont engagés à y contribué, chacun dans les limites de ses moyens et capacités.

Les recommandations du forum de Cotonou

Ainsi, les recommandations suivantes ont été formulées :
- clarifier les textes de la décentralisation par rapport aux compétences partagées avec les communes dans le domaine de la santé surtout les ressources humaines ;
- généraliser l’étude aux autres communes frontalières du Bénin puis l’élargir aux autres services publics ;
- travailler avec l’existant en matière de services de santé dans les zones frontalières pour faciliter l’accès des populations aux soins ;
- mettre en place des cadres de concertations entre communes frontalières et encourager la coopération transfrontalière ;
- renforcer le plateau technique des centres de santé des zones frontalières ;
- introduire l’initiative de Dogbo fondée sur la participation des communautés à la construction des centres de santé ;
- lever les barrières des services de santé dans les zones frontalières conformément aux dispositions de la CEDEAO relatives à la libre circulation des personnes et des biens (Ministère de la Santé) ;
- sensibiliser les collectivités locales sur l’importance de l’état civil (en cas de naissance dans le pays voisin) ;
- définir une politique spéciale à l’endroit des communes frontalières,
- améliorer la pyramide sanitaire ;
- sensibiliser les populations sur les textes communautaires de la CEDEAO et de l’UEMOA en matière de l’intégration à travers les contrats entre collectivités territoriales et les organes de presse ;
- harmoniser les politiques de la gratuité des services de santé entre les Etats en milieu frontalier (limitrophes) ;
- généraliser les expériences relatives à la vaccination synchronisée aux autres services de santé en milieu frontalier ;
- harmoniser les politiques de santé dans les zones frontalières.

Boureima OUEDRAOGO